今年秋收又是丰年，但农业领域的主管部门和领导却是“喜忧参半”。在粮食库存压顶之下，今年，中央和有关部门将产需矛盾最突出的农产品─玉米的临储价格，做了较大幅度的下调，平均每斤下调0.12元。然而，此一变化立刻引起市场和农民巨大震动，并引发小麦价格联动下跌。

　　玉米，只是产量与销量失衡，农民却因托市收购政策而持续大量生产的农产品之一。如果国家继续保收、保价，则粮库容积有限，国产农产品还将面临低价进口粮的全面冲击；降价，则农民叫苦。粮食领域产销等矛盾频发，已使中国农产品的补贴政策改革箭在弦上。

　　11月15日，在由国务院发展研究中心农村经济研究部和中国经济年鉴社联合主办的“2015(第三届)中国粮食与食品安全战略峰会”上，国家发改委农村司副司长方言在回答财新记者关于“明年玉米是否纳入目标价格政策”的提问时表示，这个要看中央和国务院决定，“只能说现在研究中，是改革进行时”。

　　补贴制度改革难题

　　所谓的“目标价格”制度，指的是采取“价补分离”方式，政府不直接入市收购农产品，而是制定目标价格，再将目标价格和市场价格之间的差价直接补贴给农民。但从在新疆补贴棉花、在黑龙江补贴大豆的试点情况来看，“目标价格”制度已出现执行难、补贴额度过大等诸多问题。许多专家担心，一旦扩大范围，将更不可控。

　　不过，方言认为，对“目标价格”制度的实施情况应该更全面地评价，“目标价格在新疆兵团就实施得非常好”。她并认为，应该加强研究价格保险，尤其是对如何把目标价格和价格保险融为一体的学术和政策研究。也有意见认为，实际上，由政府制定目标价格，未必是解决当前粮食和农产品领域矛盾的最理想办法。

　　针对中国的农产品补贴制度应该怎么改，中央农村工作领导小组副组长、中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文11月4日曾在国新办发布会上表态称，下一步将继续推进收储和补贴改革，原则是使价格和补贴能够分开，让价格主要是由市场形成。

　　陈锡文说，“如果说市价过低怎么办，政府要采取适当的政策，直接补贴农民，但是和价格分开走。这是基本大的原则”。

　　除了“目标价格”制度之外，也有专家学者提出其他方案。原本“目标价格”制度的主要倡导者之一、国务院发展研究中心学术委员会秘书长程国强，今年则抛出了“目标价格”制度的“升级版”。

　　程国强解释，这个“升级版”的核心，就是由目前只补特定农产品，改为对非特定产品、所有品种都进行补贴；只要约定一个范围，比如“粮食作物”，则不管生产者在地上种什么，单位面积所获得的补贴都是一样的。

　　若采取程国强提倡的“升级版”面积补贴制，则农产品的补贴将不再以“价格”作为触发补贴的信号，而是针对种植面积进行补贴；单位面积补贴，则以一定比例的种植平均物化成本为测算基准。

　　政府进行补贴时，只针对法定承包地补给实际种植者，并可以和现有的直接补贴相衔接。程国强认为，这种作法可以化解单一农产品补贴，超过了中国向WTO承诺的“黄箱补贴微量允许上限”的问题，且不致扭曲市场。

　　中国农业大学校长柯炳生也主张用土地补贴，取代现有的农业补贴。不过，他并不主张限定补贴的品种范围。柯炳生认为，实行土地补贴，可以更科学合理地调整农产品贸易结构。

　　由于中国的土地面积紧缺，合理的农产品贸易结构，应该是进口“土地密集型产品”─也就是亩产水平低的产品，例如大豆、油菜籽、棉花等。进口这些产品后，就可以在国内节省出更多的耕地，生产其他高亩产或高附加值的产品，例如玉米、蔬菜和水果等，以减少中国对这些产品的进口或者增加这些产品的出口。

　　方言则认为，把补贴都“绑在土地上”，一条路走可能也不行，还是需要多种形式。

　　结构调整定位“小调”

　　几年来，中国粮食领域的产量、库存、进口量三量齐增，粮食比较收益不断下降，生态环境超载，均使得中国农业的生产结构调整、提质增效变得十分迫切，并成为农业主管部门的核心任务之一。

　　在前述的这场粮食峰会上，国务院发展研究中心主任李伟表示，“粮食产量年年增产，付出的资源环境的代价太大、太大”。比如，中国粮食主产区的用水实际用量，普遍超过水资源可持续的利用量。在使用化肥时，中国农田的化肥使用强度是世界平均水平的2.7倍，过渡使用化肥，已导致土壤酸化造成的污染成本，超过了粮食增产的收益。

　　不过，不论是李伟，或是农业部种植业管理司副司长潘文博都表示，坚持确保产能。中国仍必须坚守“谷物资本自给，口粮绝对安全”的底线，保持足够的粮食安全和产能。

　　这意味着，这一轮的结构调整，并不是一次根本性的农业生产战略和结构的重塑。

　　潘文博表示，推进新一轮农业调整的总体思路，是按照新形势下国家粮食安全战略和“藏粮于地”的战略，坚持“以市场为导向，科技为引领，生态保护优先”，提升产能，形成粮经饲统筹、种养结合、农牧结合、种养一体的农业格局。他表示，口粮的自给率希望维持在100%，谷物自给率在95%以上。同时，还要稳棉、油、糖，棉花的自给率基本上要满足国内的消费，食用油的自给率要稳定在30%以上。

　　他还说，这一轮结构调整的重点是玉米。既然玉米实施结构调整的重点区域是“非优势区域”，这就需要回过头去巩固、提升优势区的产能，使玉米优势核心产区的产能不能降下来。他判断，虽然现阶段玉米出现了供大于求的情况，“但未来玉米的需求还是要刚性增长的。”

　　结构调整如何实现？

　　11月初，农业部发布了《关于“镰刀弯”地区玉米结构调整的指导意见》。所谓“镰刀弯”地区，是指东北冷凉区、北方农牧交错区、西北风沙干旱区、太行山沿线区及西南石漠化区，这些地区在地图上连成了一片由东北向华北-西南-西北延伸的镰刀弯状分布。农业部认为，该地区是典型的旱作农业区和畜牧业发展优势区，生态环境脆弱，玉米产量低而不稳，可推进农牧结合，促进产业提档升级。

　　方言则表达了她的个人意见，并认为，当前非常重要的政策目标是去库存；现在库存最厉害的恰恰是主产区。故现阶段或可以考虑在东北尤其是黑龙江省，采取一些针对性措施。

　　在回答财新记者关于如何实现结构调整的问题时，潘文博表示，今年已经开始实施相关政策，主要通过试验示范来引导农民调整，包括“粮改饲”和“粮改豆”试点。

　　据潘文博介绍，今年中央财政一共拿了3个亿，在10个省的共30个县个进行“粮改饲”的试点，每一个县给了1000万，把原来的籽粒玉米改种成青储玉米，来发展奶牛饲养产业。第二个试点项目，则是是在黑龙江北纬48度以外的两个区域，做“粮改豆”试点，“每亩地补150块钱”。他表示，“开始调研(时)，拿50块钱不行，100块钱也不行，最后拿150块钱搞补贴”。即便如此，他也承认，在当时玉米的临储价格还未调降时，农民配合“粮改饲”“粮改豆”的积极性很弱。

　　潘文博表示，这两项工作明年会继续推动，“我们只能通过试验示范来引导”。方言则强调，结构调整应该坚持自愿原则。