姜大明：处理好农民和土地关系 促进“三农”工作健康发展
——学习习近平总书记安徽小岗村重要讲话体会
习近平总书记在安徽小岗村农村改革座谈会发表的重要讲话，纵观历史、放眼未来，立足实际、直面问题，深刻阐述了推进农村改革发展的新思想、新理念、新要求，为深化农村改革、加快农村发展、维护农村和谐稳定指明了方向、划清了底线、明确了重点，是做好新形势下“三农”工作的根本遵循。特别是总书记关于深化农村改革仍然以处理好农民和土地关系为主线的精辟论述，对于搞好农村土地制度改革，做好土地管理各项工作，具有极其重要的指导意义。国土资源系统把学习贯彻总书记这一重要讲话精神作为当前一项重要政治任务，认真学习领会，全面贯彻落实，扎实有效地促进“三农”工作健康发展。
一、深化对农民和土地关系的认识，进一步增强使命感和责任感
习近平总书记指出，“新形势下深化农村改革，主线仍然是处理好农民和土地的关系。”这一重要论述，揭示了农村改革的本质，抓住了“三农”工作的要领，反映了我们党对处理好农民和土地关系这一规律性认识的升华。
土地问题始终与江山社稷和民生福祉息息相关，始终与农业发展和农村稳定紧密相连。我们党在革命时期关于土地改革的主张，深得亿万农民的拥护，成为革命成功的关键。新中国成立以来，什么时候土地制度和政策顺应民意、符合民情，什么时候农村社会生产力就得到解放和发展，国民经济就得到健康持续发展。当年小岗村18户农民发起大包干，将自身利益与土地经营效益紧紧联结在一起，大幅度提升了土地生产力。在大包干等农业生产责任制基础上形成的以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，成为我国的农村基本经营制度，是我们党农村政策的重要基石。习近平总书记强调，深化农村改革，最大的政策，就是必须坚持和完善农村基本经营制度，坚持农村土地集体所有，坚持家庭经营基础性地位，坚持稳定土地承包关系，真正让农民吃上“定心丸”；完善农村基本经营制度，要顺应农民保留土地承包权、流转土地经营权的意愿，把农民土地承包经营权分为承包权和经营权，实现承包权和经营权分置并行，有利于更好坚持集体对土地的所有权，更好保障农户对土地的承包权，更好用活土地经营权，推进现代农业发展。坚持把处理好农民和土地的关系作为推进改革的主线，是对农村改革成功实践的科学总结，也是对我国土地基本国情和农业现代化发展的深刻把握。
深化对农民和土地关系的认识，必须进一步增强做好国土资源工作的使命感和责任感。一要更加注重尊重农民意愿。土地是农业最重要的生产资料，是农民赖以生存和发展的基本条件，任何时候不要随便动农民的土地。要有足够的历史耐心，放在历史大进程中审视，一时看不清的不要急着去动，进不进城、退不退地，把选择权交给农民，由农民选择而不是代替农民选择，可以示范和引导，但不能搞强迫命令、不刮风、不一刀切。二要更加注重维护农民权益。土地是“财富之母”，是农民最大的财产，农民小康不小康，关键看收入，包括增加农民财产性收入。要始终把保障农民权益放在首位，切实维护进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权。对于进城农民，应引导其依法自愿有偿转让上述权益，增加财产性收入，让群众有更多获得感。三要更加注重守住底线。土地制度是国家基础性制度，农村土地制度改革事关重大，必须审慎稳妥推进。“不管怎么改，都不能把农村土地集体所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把粮食生产能力改弱了，不能把农民利益损害了。”习近平总书记强调的“四个不能”，是不可逾越的红线，是必须坚守的改革底线，是我们避免犯不可挽回错误的政治保证。
二、围绕农民和土地关系主线，落实三个“坚定不移”要求
习近平总书记强调，必须坚持把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重，坚定不移深化农村改革、坚定不移加快农村发展、坚定不移维护农村和谐稳定。这充分表明了党中央进一步推进农村改革发展稳定的坚强意志和决心，释放出不断强农惠农富农的鲜明政策信号。国土资源系统要在认真总结近年来工作基础上，紧紧围绕处理好农民和土地关系这条主线做好工作，把党中央、国务院的决策部署落到实处。
落实坚定不移深化农村改革的要求，进一步做好农村土地确权登记和土地制度改革试点工作。一要加快集体土地确权登记颁证，夯实农村集体土地产权基础。搞好集体土地确权登记颁证工作，有利于土地承包关系的稳定，有利于集体土地“三权分置”改革，是深化农村改革的重要基础。要在全面完成农村集体土地所有权确权登记颁证的基础上，加快农村宅基地和集体建设用地使用权确权登记颁证。支持配合农村土地承包经营权确权登记颁证，及时提供农村集体土地所有权登记颁证等成果资料。建立健全土地权属争议调处工作机制，指导推动地方依法解决各类土地权属争议，把问题和矛盾解决在基层、解决在早期阶段。严格集体土地产权管理，防止随意调整土地权属，为落实农村基本经营制度提供基础保障。二要审慎稳妥开展农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点，激发农村活力。三项试点工作于2015年启动，目前进展总体顺利。截至今年4月底，共有97宗约1277亩农村集体经营性建设用地入市，总价款达15.7亿元，入市改革提高了农村建设用地节约集约利用水平，丰富了集体土地所有权实现形式，增强了农民集体和农民群众的获得感，促进了农村经济一二三产融合发展。宅基地制度改革，在保障农民宅基地用益物权、引导农民自愿有偿退出闲置宅基地、规范宅基地管理和利用、改善村庄环境等方面取得了积极成效。土地征收制度改革，围绕缩小征地范围、规范征收程序和完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制进行了有益探索。要在总结试点前期工作基础上，强化主体责任，加快改革步伐，确保2017年底前完成试点任务。全面落实中央决策部署，既坚持问题导向，鼓励差别化探索，又坚持改革目标，坚决守住底线。
落实坚定不移加快农村发展的要求，进一步做好耕地保护和土地整治工作。一要坚持和完善最严格的耕地保护制度，夯实农业现代化发展基础。产能建设是农业现代化的根本，耕地则是产能建设的根本。确保谷物基本自给、口粮绝对安全，确保中国人的饭碗任何时候都牢牢端在自己手上，决定了耕地保护任何时候都不能放松。“十二五”期间，我们守住了18亿亩耕地红线，基本农田面积保持在规划确定的15.6亿亩以上，建设占用耕地总体实现占补平衡，建成高标准农田4.03亿亩，经过整治的耕地质量平均提升1—2个等级，粮食产能普遍提高10%—20%。“十三五”时期，要按照藏粮于地的战略要求，推进耕地数量质量生态“三位一体”保护，全面划定永久基本农田，改革完善耕地占补平衡办法，健全耕地保护责任目标考核制度，建立耕地保护利益补偿机制，增强各级政府和广大农民保护耕地的积极性。二要实施农村土地综合整治，促进生态文明建设。各地实践表明，开展土地综合整治，既有利于保护耕地、节约用地，又有利于改善农业生产条件和农村人居环境，扩大农村投资和消费需求，增加农民收入，是一举多得的好事。“十二五”期间，各地土地整治累计投入资金5500多亿元，惠及农民1.01亿人，人均每年增收985元，农民参与劳务所得合计超过1163亿元。“十三五”时期，要完善工作机制，加强统一规划，强化部门合作，扩大农民参与，统筹推进山、水、林、田、湖生态保护和修复。
落实坚定不移维护农村和谐稳定的要求，进一步做好农村土地征收和地质灾害防治工作。一要加强土地征收管理。在经济下行压力加大、地方财政趋紧和加快投资项目审批的形势下，农村土地征收工作面临的矛盾更多、困难更大。我们要带着深厚群众感情开展征地工作，严格程序、严格标准，落实好农村土地征收各项政策，同时要注重深入细致做好群众工作，千方百计化解矛盾、解决困难，确保被征地农民生活水平有提高、长远生计有保障。二要强化地质灾害防治。要把防范地质灾害作为须臾不可忽视的“生命工程”来抓，切实加强地质灾害防治能力建设，完善以群测群防为主的监测网络体系，加大重大地质灾害隐患点治理力度，最大可能减少人民群众生命和财产损失，维护农村社会和谐稳定。
三、抓住农民与土地关系重点，做好补短板、打基础、利长远工作
习近平总书记指出，农业还是“四化同步”短腿，农村还是全面建成小康社会的短板，农业基础稳固，农村和谐稳定，农民安居乐业，整个大局就有保障，各项工作都会比较主动。我们要以学习贯彻习近平总书记重要讲话精神为契机，切实履行职责，发挥职能优势，抓住农民与土地关系重点问题，做好补短板、打基础、利长远工作。
一是实施耕地质量保护与提升行动。从确保国家粮食安全与提高农业整体素质和竞争力出发，改变过去重数量轻质量的做法，实行数量质量并重管理，切实加强耕地质量建设。以粮食主产区和永久基本农田保护区为重点，大力推进高标准农田建设。在集中连片特困地区、原中央苏区、耕地后备资源丰富地区、粮食主产区、边疆地区和民族地区，支持实施新一批土地整治重大工程。鼓励社会资金投入，全面推进建设占用耕地耕作层剥离再利用，将整治后的耕地划为基本农田，纳入综合监管平台，加强建后管护。对地下水漏斗区、重金属污染区、生态严重退化地区开展土地综合治理。
二是以城乡建设用地增减挂钩助力精准扶贫。城乡建设用地增减挂钩，是落实城乡生产要素平等交换，加快形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系的重要政策，同时也是助推脱贫攻坚的有力措施。在贫困地区开展增减挂钩，将节余的增减挂钩指标在省域范围内流转使用，可以显化土地级差收益，增加增减挂钩资金收入，有效解决扶贫开发资金等问题。要坚持群众自愿，确保农民愿意、农民参与、农民满意；坚持群众受益，确保增减挂钩节余指标调剂收益全部返农村，切实惠及农民；坚持规划先行，遵循乡村发展规律，体现乡村特点，保留乡村风貌，留住田园乡愁，促进美丽宜居乡村建设。
三是协同推进农村土地制度改革。农村土地制度改革涉及面广、关联性强，与农村产权、户籍、财税、社保、金融等相关领域改革紧密衔接，是一项复杂的系统工程。要推动多要素联动，加强部门协同，强化改革的协同性和耦合性，提高改革的系统性和完整性，形成改革合力。加强对试点工作的调研指导和评估总结，深入提炼经验做法，形成可复制、可推广的改革成果，按照立法与改革同步推进、相向而行的要求，及时开展《土地管理法》修订研究。
四是巩固拓展不动产统一登记成果。产权制度是农村土地制度的核心，不动产统一登记制度是农民土地产权的重要保障。要重点抓好不动产统一登记制度在农村基层落地，力争年底前所有市县颁发新证、停发旧证，2017年实现登记机构、登记簿证、登记依据和信息平台“四统一”。继续深化细化集体土地所有权确权登记颁证成果，深入研究宅基地和集体建设用地使用权确权登记颁证的难点、热点问题，充分发挥不动产统一登记制度保护农民产权、维护农民权益的重要作用。
（作者为国土资源部部长）