——湖北省农村集体产权制度改革的经验及启示
湖北省农业厅政策法规处
改革农村集体产权制度，是党的十八届三中全会《决定》提出的重大任务。积极、稳妥、有序推进这项改革，对于新形势下探索农村集体所有制有效实现形式、构建农村集体经济治理新机制，具有重大的现实意义。湖北省农业厅课题组就此课题进行了深入研讨。
湖北省农村集体产权制度改革的经验与制约因素分析
改革开放30多年来，湖北省农村集体产权制度改革作了重要探索，取得了一些经验，但随着近年来工业化、城镇化和市场化的加速推进，农村经济结构、社会结构正发生深刻变化，农村集体资产产权归属不清、权责不明、权能不完整、保护不严格、农村集体经济组织及成员合法权益无保障等问题日益显现,推进改革势在必行。
湖北省在推进改革实践中，始终坚持以政府推动、法制引领、规范操作、稳步推进的总体原则，积极探索建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转规范、监管有力的现代农村集体产权制度。主要采取加强领导、规范程序、强化管理、公开透明、建社确权、转换方式等措施，确保此项改革取得实效。湖北省于2007年初从“三村”（城中村、城郊村、园中村）开始创新试点，逐步扩展到面上有条件的村。大体分三步进行：明晰产权，确保权益；盘活资产，推动发展；城乡一体，共同富裕。湖北省探索出了具有典型示范意义的“檀溪模式”。即在集体资产经营方式上，实行“分权不分产、发展不征地、运营不经营、分红不分利”的发展模式。该村集体资产由改革前2007年的7000多万元，发展积累到目前的9个多亿，其中现金1个亿。
目前湖北省开展集体产权制度改革的村已达531个，成立社区股份合作社383家，股东38.7万人，量化资产总额逾88.8亿元，历年累计分红达3.3亿元。农村集体制度改革产生了积极效应，主要表现在：通过改革，明晰了集体产权主体，实现了“统”与“分”的有效结合；产权制度创新保障了集体资产的保值增值，实现了集体和股东双赢；实行“政经分离”，建立健全法人治理结构；融洽了干群关系，促进了农村社会和谐稳定。
通过对湖北省农村集体产权改革现状分析，发现改革过程中，也存在一些制约因素，主要有：部分市县党政领导认识不到位，特别是部分地方政府“土地财政”的思想作祟，严重制约改革进程；尽管全省面上土地承包确权颁证进展顺利，但农村集体资源、资产确权推进缓慢；改制后的农村社区股份合作社未能予以工商注册、获得法人地位；已有的配套优惠政策未能完全执行到位；国家层面的法律制度及措施不完善，现行农村经营管理机构设置不适应改革要求等等。
进一步推进农村集体产权制度改革的对策建议
（一）加快产权确权，夯实改革基础。全面开展农村各类产权确权，做到实测确权与“多权同确”，农村集体建设用地、农户宅基地和农房、“四荒地”、滩涂水面养殖权等资源、资产全面确权到位，明晰产权主体。
（二）强化法制保障，构建制度体系。建议对《农业法》、《土地管理法》、《物权法》等法律法规进行修订，确立农村集体产权行使主体、程序、条件、监管及责任制度。建议尽快制定出台《农村集体经济组织法》，明确赋予农村集体经济组织法人地位，创新组织治理方式,实行“三权分置”，赋予集体资产股权流转、抵押、继承、担保等功能。
（三）强化政府推动，加大政策支持。重点是破除地方政府“土地财政”的惯性思维，防止与民争利；开展农村集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革、农村土地征收等试点；探索农民住房保障新机制，建立宅基地有偿使用制度和自愿有偿退出机制，实行农村集体经营性建设用地入市与国有土地同权同价；把握原则，稳步推进，对条件成熟、基础较好的村必须全面推进；经济基础较弱、条件尚不具备的村暂缓进行，推进的前提条件是班子得力、干部纯洁、干净干事；开辟新的绿色通道，完善扶持政策体系，对新型集体经济组织在项目资金扶持、税费减免、用地用电等方面给予大力支持，允许财政资金形成的资产，转交其使用和管护；尽力减免集体经济组织税费负担，社员免征个人收入所得税等；全面理顺农村经营管理机构。
（四）推进“政经分离”，建立新型机制。建立完善法人治理结构，使之形成农村集体经济治理新机制。加快推进村自治组织从农村集体资产管理运营中退出，重点抓好公共服务和社区综合治理，使之逐步形成新型农村社区治理新机制。健全完善农村集体资产财务监管平台、资产评估制度、民主理财监管制度、经济责任审计制度，避免集体经济资产“跑冒滴漏”。
（五）探索有效途径，盘活集体资产。重点实行“三个转变”：即由直接经营向间接经营转变，村集体资产营运全部实行有偿租赁经营，企业化运作；实行资源优势向资产优势、资本优势转变，形成风险可控的赢利模式。重点发展“互联网＋产业”、物业经济、资源开发、旅游休闲经济；支持有条件的集体经济组织由单一型向综合型、集团化经济实体转变。
（六）推进征地改革，实行多元保障。重点推进三项改革：即农民土地由征用向“征购”转变，改变政府低价征用、高价出售农民土地的现状；推行征地入股方式，让社区股民将被征的承包经营地权折算成股本参与项目入股和分红；切实让农民分享土地征用或征购后的大部分收益，推进农村基本公共服务和城乡一体化。
（七）强化金融支持，推进产权融资。扩大农村集体产权融资抵（质）押物范围，金融机构要创新开发适宜农村的各类金融产品，满足农村集体产权融资需求。探索成立由政府牵头、银行、农企、担保等多方出资组建的农业担保公司，为农村集体产权融资提供有效担保和反担保。同时，健全农村集体产权抵押风险防范与补偿机制。（执笔：肖明军）