——甘肃省金川区“以井定田、互换并地”与土地确权融合推进
阅读提示：以前浇水来回跑，如今种地省时力。在甘肃省金川区的井灌区，每家每户的务农人都深深体会着一种“化零为整”的力量。通过互换的方式将分散凌乱的土地整合集中，既方便了种田，节约了资源，又为农地的规模流转经营提供了可能。本期记者将走访河西走廊腹地，深入报道金川区的创新模式给当地农民以及新型经营主体带来的深刻转变。
本报记者吴晓燕鲁明
“每年从4月底开始一直到8月底，我们两口子整天都在地上跑，就忙一件事情：浇水。”回忆起往年夏天忙农田灌溉的日子，杨兆忠禁不住连连摇头。杨兆忠所在的甘肃省金昌市金川区双湾镇营盘村，属河西走廊腹地的井灌区。以前，他家的13块田地、共20亩分布在村里的6口机井上，“机井浇水最头疼的是排队，有时候前一晚开始排队，一直等到第二天下午，生怕错过了浇不上。因为地块多而且分散，浇水要来回跑，有的地离另一块地有1公里多，有时候一晚上同时给四块地浇水，媳妇守一块，我跑另外三块……很多时候，我们两口子为了浇水，通宵守在田埂上，连饭都顾不上吃。”
如今，在金川区，这种为浇水而焦头烂额的状态，在杨兆忠夫妇的生活里成为了过去。“自从村里搞了‘以井定田、互换并地’，这几年乡亲们的地都换成了大地块，家里的地集中在一口机井边，浇水再也不用成天到处跑了，闲了还能出去打打零工额外挣点钱呢。”
不只是营盘村，金川区是农业部确定的首批进行土地确权登记试点工作的县区。试点工作开始后，金川区针对农户土地分散零乱的实际，把土地确权登记试点工作与“互换并地”相结合创新试点工作，取得了显著成效。
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“营盘探索”破解土地细碎化
“1983年，村里搞第一轮土地承包经营时，为了确保公平，村里每一户在每一个机井（灌溉区域）都分到了地，以做到地力好坏的地块均衡搭配，所以一个农户家的地块少则七八处、多则十几处。到1998年二轮土地承包，也基本延续这一状况。30多年来，随着现代农业的快速发展，因为村民承包土地的细碎化，导致村里积累的矛盾和困难也比较多。”刚刚被提名为双湾镇副镇长候选人的营盘村村支书姚纪文告诉记者，对于村民而言，土地零散细碎费工费时，跟浇水一样让农民头疼的，还有犁地。拖拉机犁地后，地埂边上会遗留一个深50厘米的沟，农户平整每一块地的土沟都要花费1~3个人工，劳动强度和成本很高，根本腾不出劳动力去务工或从事其它事情。对于村集体而言，由于农户在每个机井上都有地，一方面有的村民拖欠村集体公共提留的机井维修费用，导致全村机井维修和养护受影响，另一方面存在个别村民拖欠机井电费而产生的滞纳金无人承担的情况，导致产生了新的矛盾。
“土地细碎化的弊端还在于土地利用率低，且农民无法通过使用大型农机来提高生产效率。”对此，金川区农牧局局长魏克俭也认为，近年来，随着农村经济的多元化和现代农业的蓬勃发展，对转变农业经营方式提出了新的要求，过度分散的家庭承包地块，严重影响和制约了适度规模经营以及现代农业的发展。此外，金川属缺水地区，土地细碎化也不利于农业节水。
“这些年，我自己流转了400亩土地发展农业规模经营，浇水只要一到两个人就够了，所以对土地集中的好处深有体会。如果农民家的土地也能更集中一些，至少能解放一半的劳动力。”姚纪文说，为了解放村里的劳动力，减轻他们劳动的强度和节省劳动时间，减少机井管理运行过程中的矛盾，结合他个人的体会和经验，村两委决定探索“以井定田、互换并地”。
姚纪文介绍，所谓“以井定田、互换并地”，是指以1998年二轮土地承包为基础，在“保留原有分地人口不变、保留原有承包面积不变”的原则下，按照“多处变一处、小块变大块”的方式进行村民土地互换整理，将村民零散的土地置换到只需在1~2口井灌溉的位置。互换之后农户家的地块变大，可使一口机井灌溉区域所涵盖的农户数由原来的数十户减少到6~8户，再让他们自愿选出井长（组长），负责每口井的灌溉维护和电费的收取工作。
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“井作价、地折成”消除农民后顾之忧
2009年，萌生“以井定田、互换并地”的想法后，营盘村旋即开始了探索实践，经过研究拿出了一个指导性方案。起初，这项工作推进得并不顺利，一直到2010年10月才基本完成，中间持续了一年多时间。
“对于互换并地，一开始一些农户的思想认识不到位，不愿意整合；一些农户自家的地力好，担心换到地力较差的地；有的农户担心换过来的地块之间有落差，要花钱雇机械平地；还有的担心自己的地互换后被分到老化的机井灌溉区内，如果日后机井垮了，庄稼受影响……”姚纪文说，为了解决这些问题，他的办法是：利用冬闲，以家庭为单位，召集所有村民代表开会。“我们一个一个地做思想工作，一项一项地商量，谈通了为止，有时候会一开就是通宵。一年多时间，我们开了100多场村民代表会议。”
为了消除村民们的种种顾虑，营盘村经过反复研究，最终提出了“井作价、地折成”的办法。“因为村里的机井有的建成时间不长，有的接近报废，运行状况存在差异，所以我们将村里的所有机井按照建成的年代和运行状况进行了折价，计算出这些机井维修或更新所需的总体费用，并由全部村民按人口平均分担。”姚纪文说，考虑到地块之间的地力差异，村里将村民们的土地按地力优劣划分出了一类、二类、三类和“等外地”共4个层级，并按照1亩一类地分别折合1.2亩二类地、1.5亩三类地、2亩等外地的方法，进行土地互换和调配，这两个做法获得了村民们的认可。同时，在确定每一口机井上的农户时，村委会通过传统“抓阄”的方式，透明操作，避免产生新的矛盾。
记者还从金川区农牧局了解到，对于在村民互换并地过程中，因地块之间落差需平整土地而产生的费用问题，最终由金川区财政采取以奖代补的办法解决，彻底消除了农民的后顾之忧。
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实现了“流入主体增效、农业增产、农民增收”
营盘村迈出的探索步伐，引起了金川区的高度关注，当地专门组织力量就“以井定田、互换并地”展开大量调研。2012年，土地确权登记试点工作开始后，金川区决定将土地承包经营权登记与“互换并地”相结合、齐推动，所有农户先进行土地互换，再进行确权登记，并选择在双湾镇营盘村、九个井村先行试点。金川区农业经营管理站站长杨军告诉记者，目前，全区27个行政村、164个村民小组、25.23万亩耕地已全部完成了“以井定田、互换并地”土地流转整合。下一步，区里将在完善土地承包合同的同时，由全体农户签定土地流转申请书，村集体经济组织按照“以井定田、互换并地”要求进行统一流转，在此基础上由区人民政府颁发《农村土地承包经营权证书》。
“‘以井定田、互换并地’重新整合了农村土地资源，这不但有利于理顺土地承包关系，充分保障农户土地承包经营权，而且可以为新型农业经营主体流转土地、进行规模化经营创造条件。”魏克俭说，土地互换整理减少了以往小地块之间的田埂、地渠等，据测算，全区因此新增耕地近1.5万亩左右；互换并地有利于农业机械化精耕细作，提高了生产质量，节约了劳动时间、生产成本和水资源，亩均降低生产成本80多元、节水近300方；此外，细碎地块互换集中后，农民之间因种植作物差异等问题引起的矛盾大大减少了，一定程度上促进了农村的和谐发展。
“互换并地让土地集中了起来，方便了土地流转，而且流转的价格也比以前高了。”双湾镇九个井村村支书潘发斌说，2015年底，由村里牵头成立的“金昌市井盛蔬菜种植农民专业合作社”与广州一家农业企业合作，流转了村里的3500亩土地发展蔬菜种植基地，主要供应香港、珠三角等地市场。目前，基地共雇佣产业工人340人，其中约有100名农民属长期务工，年劳务支出约为200万。
“互换并地之后，劳动力从土地上解放出来了，大家有时间可以外出打工或承包他人土地搞规模种植，户均可实现打工收入0.5~5万元不等，收入有了明显的提高。”土地互换后，金川区宁远堡镇新华村村民张军辉将自家的10亩地入股到村里成立的合作社，并从合作社租了4个日光温室种植蔬菜，一年的毛收入有10万元。
魏克俭说，金川区在全区农村实施“以井定田、互换并地”，初步呈现了流入主体增效、农业增产、农民增收的多赢局面。