PPP破解乡村振兴财政难题

  PPP模式对于支持乡村振兴有着重要意义。

  首先是通过探索多元融资渠道，缓解财政压力。财政作为城乡基本公共服务的主要资金供给者，必须坚持农业农村优先发展，在乡村振兴资金投入上优先保障。在实际工作中，乡村振兴所需的庞大资金不是财政能够独自担当的，而是需要多元筹资机制。运用PPP模式推进乡村振兴能够让有技术、懂运营的社会资本参与项目投资、建设运营等多阶段管理，短期看有助于缓解政府在经济下行背景下财力不足的压力，长期看有利于以财政为杠杆统筹社会各方面资金资源投入乡村振兴，推动这一战略持续健康实施并最终胜利完成。

  其次是可以引入社会资本，提高财政效率。乡村振兴需要庞大的资金量，仅仅依靠公共财政的不断加大投入是远远不够的，必须发挥财政资金的“四两拨千斤”作用，撬动金融资本和社会资本力量，健全多渠道资金支持机制，为乡村振兴提供充足的资金保障。运用PPP模式支持乡村振兴既有利于发挥财政优化配置资源的作用，提高财政资金的使用效率，还能激活社会资本和金融部门的内生动力，调动其投资积极性，提高公共服务供给的效率，加快提升基础设施和公共服务水平，补齐乡村发展的突出短板，为乡村振兴项目提质增效。

  再次是通过强化专业责任，分解财政风险。运用PPP模式可提高财政资金效率，有效分解财政风险。一方面，PPP项目中，社会资本是资金的主要供给方，为项目建设提供初始资金，财政只需在较长的项目经营期内给予特许经营权或财政补助方式。社会资本方的融资期限一般较长，期限错配，风险相对较小。另一方面，同传统的由政府通过银行或债券等渠道为基础设施和公共项目融资不同，PPP项目中社会资本是融资主体，在其自有资金不足的情况下，其融资规模、方式、渠道均由自己做主，并承担相应融资风险，而政府财政不是融资主体，不直接承担融资风险。

  PPP引入乡村振兴仍存阻碍

  目前，PPP支持乡村振兴的政策制度亟待完善。PPP在我国乡村振兴中的运用正处于起步阶段，我国有关PPP模式的法律法规多为相关部委或地方政府颁发的原则性的指导性文件或规章制度，缺乏国家层面的立法保障，PPP发挥财政职能缺乏完善的正式或非正式制度。对于乡村振兴PPP项目的发起方式、项目运作、利益分配、风险防范等，尚未提炼出带有指导性、规律性的制度安排和运营模式。此外，乡村振兴PPP模式应用中，由于缺乏明确的、较为专业独立的PPP监管机构，容易产生多方权益无法保障的问题。

  地方政府治理能力偏弱也制约着PPP模式融入乡村振兴。由于各主体利益分配、理解和获取信息能力等方面存在差异，政府与社会资本之间沟通成本较高，影响PPP发挥财政职能促进乡村振兴。此外，在当前阶段，PPP模式高度依赖政府的有效治理,特别是各级政府的有效监管对实现各方互利共赢非常关键。乡村振兴PPP项目大多涉及地方政府尤其是基层政府，部分基层政府把PPP模式作为融资、缓解财政压力的手段，各类乡村基础设施都盲目引入PPP模式，导致出现各种明股实债现象，增加了地方政府的财政风险。

  与此同时，乡村振兴PPP项目的运营还缺乏可持续性。在当前的大背景下，PPP模式引入乡村振兴还面临着一些障碍，例如农村空心化导致乡村振兴的劳动力流失，具有一定教育程度的技术人才和管理人才比较稀缺，农村基础设施配套服务不健全，增加了社会资本项目运营与管理的难度。由于不少地方PPP支持乡村振兴项目处于起步阶段，PPP项目各方对政策解读存在误区，最终影响政策执行。此外，PPP在发挥财政职能的过程中还存在政策解读、项目申报、技术操作等困难，加之一些项目前期设计及建设标准不合理，项目主体运营能力不足，最终难以可持续运营。

  最后，PPP模式融入乡村振兴的外部环境欠佳。由于PPP模式在乡村领域的发展时间较短，项目参与各方对PPP项目的概念、相关政策以及管理规定缺乏了解，存在认识上的不足，一些地方政府甚至认为财政充裕没有必要运用PPP模式。政府信用、乡村基础设施建设项目市场进入门槛高、投资回报期长、收益低等问题，也导致社会资本对乡村振兴PPP项目信心不足，在发展乡村振兴中对PPP项目参与度大打折扣，积极性不高。此外，农村的土地、人才、资金等要素的特殊性也使得社会资本心存顾虑。

  PPP项目发展完善任重道远

  PPP模式对于乡村振兴有着重要意义，目前在以下几个方面仍须进一步完善落实。要珍惜创造条件，完善政策制度。要加快制定适应PPP发展的乡村振兴法律法规，对参与各方的责任承担与利益分配作出明确规定，为PPP项目助推乡村振兴提供法律依据和制度保障。加大对社会资本的政策支持力度，降低社会资本的进入门槛。加强政府与社会资本和金融资本之间的协调，形成项目合力，为PPP模式的运营提供一个良好的外部环境。加强财政监管，健全风险防范机制，通过项目技术创新、综合效益、风险投保等多种途径，实现项目建设运营中的风险对冲。

  还要多方保障，坚持因地制宜原则。PPP支持乡村振兴要充分考虑不同地区的地理位置、资源禀赋、发展水平、历史文化等条件，推动发展适合当地实际和需求的项目。农村PPP发展要因地制宜，走特色化发展之路。PPP发挥财政职能要注重村镇可利用、可开发的功能差异，逐步形成多种生产功能、居住功能、生态功能、经济发展功能、文化功能的乡镇经济体。重新审视村镇的功能作用，杜绝照搬、盲从现象，大力推动财政政策与产业政策有机结合，把农村三产融合作为乡村振兴的重要载体给予重点支持，优化农业产业结构，提高农业竞争力，形成多元化、特色化的乡村PPP发展之路。

  除此之外，要立足长远，确保项目具有可持续性。乡村振兴是艰巨而复杂的历史任务，不可能一蹴而就，这就决定了乡村PPP项目也必须具有可持续性。为此，我们要遵循共享发展理念，突出以人为核心的农业现代化发展，总结“资源变资产、资金变股金、农（市）民变股东”等改革经验，在PPP融入乡村振兴过程中促进乡镇就业和收入分配的合理化，强化基础设施均等化，提高农村基本公共服务水平，有效吸引相关人才从事PPP支持乡村振兴事业。要遵循绿色发展理念，践行“绿水青山就是金山银山”理念，严守耕地和生态保护红线，节约资源，保护环境，促进乡村生产生活生态协调发展。PPP项目要重点推动农村绿色产业加快发展，大力发展循环经济，推进资源循环利用基地建设，开展环境综合治理，鼓励探索低碳转型路径，实现绿色低碳的可持续发展之路。

  最后是健全机制，提高各方参与者积极性。基于社会资本的各种顾虑，对社会资本进入乡村振兴PPP项目给予更多的政策优惠、补贴、担保等，让社会资本相较于其他类型的资本拥有更大优势。针对社会资本和金融资本进入农村领域投资存在“进不来、不愿进”等难题，需要协调好政策性目标和商业目标，完善特许经营权、奖补政策、政府让利等长效激励机制，平衡政府政策引导目的与社会资本盈利目的之间的矛盾，激发资本参与的积极性。构建良性协调机制，通过政府职能部门的协同配合，促进项目公司与农民的沟通协调，拓宽农民参与PPP项目建设的渠道，形成利益联结机制。